浅谈构建社区矫正惩罚机制

我国社区矫正惩罚机制一直发展不够完善，随着社区矫正工作在全国的逐步展开，各地在经过一段时间的实践摸索后，获得了大量的经验，这对于进一步认清我国社区矫正惩罚机制的功能及现行制度的缺失有很大益处。应当看到，当前包括执法工作者在内的社会大众认为社区矫正工作的全部或绝大部分内容就是“教育、感化、帮扶”，而没有完全认识到社区矫正是刑罚执行的一种方式，其主要目的是“惩罚”。从现有规定来看，《社区矫正实施办法》规定由司法所具体实施社区矫正，规定司法行政机关具有警告及提请建议予以治安处罚、收监的权利，未赋予其直接处罚权，即社区矫正部门并没有直接执行惩罚性措施的法律权限。在目前社区矫正部门承担的角色是监督者、管理者，真正的惩罚性执行主体与社区矫正执行主体相脱节，影响了惩罚性措施作用的发挥。本文拟对社区矫正惩罚功能的缺失问题及如何构建社区矫正惩罚机制进行初步探讨。

　　一、实践中惩罚监管措施面临的难题

　　1、监禁刑与社区矫正之间缺乏过渡。被判在狱中服监禁刑的罪犯除人身自由被严重剥夺外，还要需要接受劳动改造，在通信、会见和生活等方面均受到了严格的限制; 但是罪犯若被判处接受社区矫正，其所享有的自由与权利与普通公民没有太大区别，只是定期进行一些电话汇报、集中教育和义务劳动，两者受到的惩罚力度相差悬殊，缺乏介于两者之间的惩罚措施。就目前判处缓刑的社区服刑人员而言，除了矫正期限的长短不同外，并没有根据不同社区服刑人员违法行为的严重性、对社会的危险程度等方面的不同，给予与其犯罪危害程度相对性的监督管理举措，缺乏在实际工作中，社区矫正对象的犯罪情况和人身危险性是不同的，这就要求我们对他们采取不同的监督管理措施。如果都是同等对待，难以收到很好的惩戒效果，也不符合法律的公平精神。

　　2、违纪违法处罚方式效果不佳，缺乏威慑力。如上所述，违纪违法处罚方式包括警告、提请治安处罚、撤销缓刑、撤销假释、暂予监外执行及假释罪犯收监执行等，但在社区矫正实践中各项处罚方式的操作均存在不同的问题。基层司法行政机关作为执行主体能够自行决定的只有警告，而警告却面临着“警告蜻蜓点水，不疼不痒，警而无力，告而不听”的局面，因为警告只是发警告书，无附带罚金，往往警告力度不大; 司法行政机关向公安机关提请治安处罚时，需经其法制科，找到充分法律依据后，报局长审批，再交付治安大队或派出所做出治安处罚，程序复杂; 提请撤销缓刑、撤销假释、暂予监外执行犯收监执行，不同法院认定标准不同，难以确保得到裁定。提请治安处罚受制于无明确法律规定，公安机关配合不力。

　　3、对违规的惩罚手段缺乏。《实施办法》对警告、治安处罚及收监执行等都作了明确规定，但警告和治安处罚与收监执行之间刑罚体验差距较大，不够治安处罚及收监执行的违规行为也有轻有重，均处以警告显然有失公平。社区矫正部门能自行决定的日常惩处，仅有警告，类型单一，就惩处强度而言，与治安处罚和司法惩处不同，并没有直接带来切身利益的实质性影响，缺乏对社区矫正人员权利限制的条款，威慑力不足，从而导致监管无力。在不痛不痒的书面处罚和失去人身自由治安处罚及收监执行之间缺乏程度递增的过渡惩罚措施，也很容易造成服刑人员心理上的严重不适应，从不理解进而仇视矫正机构，影响实际改造效果。

　　4、缺乏一支专业执法警察队伍。1、没有法定执法的权利。就南京地区来说，直接在第一线管理社区服刑人员的是司法所的专职矫正社工，没有法定执法的权力，在管理社区服刑人员的时候，常常显得底气不足，不能对服刑人员形成有效威慑。2、法律素养不高。部分矫正社工由于没有接受过专业的法律教育，法律意识淡薄，往往不能和社区服刑人员划清界限，一不小心就会失职渎职构成犯罪。3、执法专业化水平不高，矫正社工没有经过专业的执法训练，管理手段或者简单粗暴，或者失之于宽、失之于软，都不能收到良好的效果。

　　5、财政保障不足。现阶段对于社区矫正的财政支持，视各地区对社区矫正的重视程度不同而力度不同。秦淮区社区矫正一年总费用89万元左右，平均到每个矫正人员身上也仅有2500元左右，且80%-90%用于聘用的矫正社工的工资发放，真正用于开展矫正活动的经费少之又少。据了解，南京市其他区县情况也大体如此。充足的经费，带来的是细致的管理，无缝隙的管理。反之，经费不足，将阻碍社区矫正工作的开展。

　　二、社区矫正惩罚机制缺失的原因

　　1、对社区矫正是刑罚执行活动的认识偏差。当前社区矫正工作在对外宣传中强调人性化的一面较多，强调刑罚执行的严肃性的一面较少，导致了很多人把社区矫正理解成“感化运动”，这是目前我国社区矫正推进中一个方向性的偏差。在这种认识的引导下，很大一部分社区矫正工作人员缺乏对社区矫正工作性质的准确认识。很多工作人员只知道对罪犯进行教育改造和提供服务，希望用柔性化的方式“感化”他们；而不知道如何通过严格的管理对其进行惩罚，不注重应用惩罚手段。实践中，一些社区矫正工作人员过于强调“人性化”管理而不敢严格管理，尤其是对一些学历高、原来职务高的矫正对象不敢管理；而对文化程度低、年老体弱病重或不大配合的矫正对象在管理上又束手无策。还有些地方甚至把甚至把社区矫正与安置帮教混为一谈，工作思路和工作方法停留在原来的安置帮教工作方法上。导致这种管理上的错位最主要的原因是缺乏对社区矫正的刑罚执行功能缺乏准确认识。

　　2、对社区矫正是刑罚执行活动的法律缺失。社区矫正是刑罚执行活动，要求有法可依，依法行刑，然而现行法律中存在着社区矫正的立法空白，当前指导社区矫正实践的大多是政策性的规定。社区矫正的很多制度如公益劳动找不到现实的法律依据，管理手段和管理强度也受到了相应的制约，这给刑罚执行的严肃性和强制性带来严重的挑战。现行社区矫正奖惩机制存在问题的根源，在于《实施办法》只是“具有司法解释性质的规范性文件” 虽然对统一全国工作制度有重要意义，但限于文件的效力，无法变更现行法律的明确规定，对最具刑罚执行特征的奖惩制度也就难以作出令人满意的规定。

　　3、社区矫正惩罚工作机制尚不完善

　　（1）多头管理削弱了惩罚力度。《实施办法》中第二条规定了“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”。第三条规定了“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作”。这样确立了司法行政机关(司法所)独立行使执法权力的地位，但因为社区刑罚执行的主体从公安机关转到司法行政机关的司法所，涉及到对国家刑事基本法的修改和调整，需要全国人大或全国人大常委会通过立法程序进行修改。所以，虽然《社区矫正实施办法》已开始在全国实施，但司法行政机关的司法所的执法权力并没有实际获得，在需要采取强制措施的情况下，司法所仍需要求助于具有执法权力的公安机关或者执法机关，实际上这个问题并没有解决，这种体制下工作也很难顺利开展。

　　(2)现阶段司法所不能完全胜任社区刑罚执行的执法机关。社区矫正的日常工作主体由司法所承担。但乡镇、街道司法所本身并没有执法权，无法对需要的情况实施有效的强制措施。许多社区服刑人员对司法行政机关的管理不以为意，对于司法所的矫正工作要求总有诸多理由予以搪塞，个别矫正对象甚至公然向工作人员言语挑衅。因为司法行政机关强制力的缺失，面对这些现象社区矫正工作人员自身拥有的权力仅可以采取安抚、训诫、给予警告处分等措施、不仅不能解决问题，也可能使得服刑人员有法律是“软”的看法，这就会刺激服刑人员的抗拒和侥幸心理，同时对工作人员的人身安全和社会公众对社区工作的看法也有极大的负面影响。没有自身惩罚强制力作为后盾的社区矫正工作，其威慑力和执行力也会大打折扣。

　　三、构建社区矫正惩罚机制的意义

　　以惩罚性措施实现惩罚性是社区矫正的本质要求。刑罚的本质特征就是惩罚性。虽然社区矫正是一种较为人性化的非监禁的刑罚执行方式，但并不能改变其执行刑罚的性质。社区矫正作为刑罚执行活动，必然具有惩罚性，这是作为罪犯的社区矫正对象对其犯罪行为给社会造成的危害所应承担的后果。

　　(一)有利于树立法律权威，有效预防犯罪。社区矫正作为一种刑罚执行方式，具有天然刑罚的惩罚性功能。构建社区矫正惩罚机制，不仅有利于引导和规范社区矫正人员端正非监禁改造态度，懂得遵纪守法的重要性，增强社会责任感，主动在法律规定的范围内，规范自己的行为。还能通过对社区矫正对象执行惩罚，对一些潜在的违法犯罪现象起到威慑作用，起到预防犯罪的作用。

　　(二)有利于提升社区矫正改造质量。社区矫正作为一种刑罚执行方式，需要体现刑罚惩罚性和教育性的双重功能，构建社区矫正惩罚机制是实现改造社区矫正人员的重要手段之一，依法对社区矫正人员实施惩罚，可以强化其对自己罪犯身份的认识，促使其自觉接受监管，自觉改造，提升改造质量。

　　(三)有利于取得人民群众对社区矫正的理解和支持。社区矫正工作在我国开展的时间还不长，部分群众对犯刑罚执行的概念还停留在监禁刑惩罚，认为犯罪就一定要关在监狱里接受惩罚。对身为罪犯的社区矫正人员能在社区自由生活，感到害怕和不信任，担心罪犯因失去监禁会在社会上重新违法犯罪，认为他们可能会对社区群众造成预计不到的伤害的危险，如果矫正部门对社区服刑人员缺乏严格的监管．这种潜在的可能就会成为现实。而构建社区矫正惩罚机制，将社区矫正部门监管力度通过对社区矫正人员的惩罚体现出来，让群众感受到社区矫正的严肃性，增强社区群众的安全感和认同，取得群众对社区矫正工作的理解、配合和支持。

　　四、构建社区矫正惩罚机制的途径

　　1、设立分类社区矫正刑罚执行制度。社区服刑人员的犯罪性质、心理特点、年龄、对社会公众安全的威胁程度等都不相同，这就决定我们不能在实际工作中采取统一的矫正方式刑和罚执行标准，而因当根据社区服刑人员的差异对症下药，用合理的方法对罪犯犯罪性质和人身危险性作出科学评价并进行分类，增设不同种类、不同层级的社区刑罚种类，对不同的人员分别按照从严管理、普通管理、从宽管理等等级施行矫正刑罚。对社会公众安全威胁程度较高的服刑人员从严管理，严格限制其自由，实行密集报告制度，强制其参加更多的集中教育和社区服务，制定更为严格、细化的禁止性义务标准；对社会公众安全威胁较小的服刑人员，可以给予他们相对多的人身自由，适当参加集中教育和社区服务，对禁止性义务也可以有更多的放宽; 再次，对于经过较长时间矫正在普通管理阶段表现良好的服刑人员进行从宽管理，在这一阶段最主要的是对他们进行帮扶和教育，解决其再次融入社会过程中遇到的问题，以便让他们能够更好地适应社会生活，减少再犯率，发挥社区矫正的功能。

　　2、制定完善的违规惩罚措施。应当制定合理有效的惩罚措施， 加大对社区矫正服刑人员违规行为惩处力度。

　　(1)丰富警告形式，强化警告力度。建议丰富警告形式，可以将对社区矫正人员的警告纳入罚金或保证金、保证人制度。此种对策可以使违法违纪社区矫正人员接收警告时附带经济惩罚，体现社区矫正刑罚执行方式的威严，也使社区矫正这种非监禁刑罚执行方式与附加刑有效结合，使我国刑罚体系更加完善。

　　(2)实行训诫制度，设立训诫室、禁闭室对于屡次违法违纪、情节较严重但不适于提请撤销缓刑、假释、收监的社区矫正人员，赋予社区矫正工作人员一定的训诫职权，在司法行政机关设立训诫室、禁闭室，对其实行训诫制度。

　　(3)明确对社区矫正服刑人员的禁止性规定。一是禁止出入某些特定的场所。例如，对因过量酗酒引发犯罪行为的服刑人员， 禁止其出入酒吧等场所。二是禁止与特定人员接触。针对共同犯罪和被教唆犯罪的服刑人员，禁止其和有可能引发其再犯可能的人员见面。三是限制服刑人员从事某些业务或者活动的资格。根据犯罪的不同性质， 限制或剥夺作为犯罪条件的各种权利和资格， 但是对每个人限制和剥夺的内容可有所不同。

　　3、完善社区矫正惩罚机制构建

　　（1）赋予社区矫正部门应有的执法权。《社区矫正实施办法》生效之前，我国的社区矫正采用了公安机关是执法主体，司法行政机关是工作主体的管理模式，由于具体管理社区矫正的工作部门不具有执法权，不利于体现社区矫正作为执法工作的严肃性。《实施办法》生效后，执法主体事实上己转归司法行政机关。但由于《刑法》、《刑诉法》并没有确立司法行政机关执法主体的地位，执法的强制力也并不能具备。因此，需要对适当的执法主体尽快赋予明确的法律地位。

　　（2）赋予社区刑罚部门必要的强制措施权力。社区服刑人员本身虽然够不上应在监狱服刑人员的社会危险性，但仍存在比社会一般公众大的管理风险，同时为了保证社区的安全，社区刑罚执行部门具有必要的强制措施权力是完全应当的，这同时也保证了工作人员自身的安全。执行人员执行公务时可以配备手铐、电棍、催泪器等警用器械，以便在不同情况下合理使用不同工具。在必要或者紧急情况下，执法工作人员还拥有强制逮捕的权力，以及对服刑人员人身、住所检查、行为的跟踪监控等，以便保证惩罚性的实现。

　　（3）建立社区矫正警察队伍。在社区矫正的矫正场所中，作为执法人员的人民警察身着警服出现在矫正对象面前时，矫正对象会把他们看作执法权力和国家的象征，从而产生对国家和法律的尊严敬畏。对于社区居民来说，尽管在社区内有犯罪人在接受刑罚处罚，但当社区居民看到身着警服的执法警察时会感到安全，也更容易得到群众的支持。

　　4、 加快出台《社区矫正法》。社区矫正试点以来，开展工作的依据是《刑法修正案(八) 》、《刑事诉讼法》、《社区矫正实施办法》等，其对社区矫正的规定较为简单、笼统，不能为社区矫正的实际工作提供详细、充分的法律依据。法律制度是落实惩罚监管措施的重要保障，因此，结合我国现实，制定出台符合中国国情的《社区矫正法》显得尤为重要。出台《社区矫正法》指导社区矫正实践，不仅符合当今依法治国的司法改革趋势，更是社区矫正步入正常化的前提，也是落实惩罚监管措施的迫切需求。

　　5、完善救济程序，保障社区矫正人员的异议权和救济权。完善救济程序，从制度层面构建社区矫正人员不服惩罚决定的救济程序，保障社区矫正人员的异议权和救济权，从而保障惩罚适用的正确性，防止矫正权力行使不当和滥用。当惩戒种类会导致限制或剥夺社区矫正人员人身自由的后果时，就应当赋予社区矫正人员申诉权，通过行政复议和行政诉讼，予以救济。对不涉及人身自由的限制和剥夺的惩处，可以通过设置复查程序来保障惩罚的准确适用。